国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知

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本文导读目录：

1、国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知

2、地方政府投融资平台的作用

3、《中国地方政府投融资平台转型发展研究2023》发布

　　国务院关于加强地方政府融资平台 　　公司管理有关问题的通知 　　国发〔2010〕19号 　　各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构： 　　近年来，地方政府融资平台公司（指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体）通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。但与此同时，也出现了一些亟须高度关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定，现就有关问题通知如下： 　　一、抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务 　　地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。 　　纳入此次清理范围的债务，包括融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。债务经清理核实后按以下原则分类：（1）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；（2）融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；（3）融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。 　　对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目，对其后续资金应根据不同情况妥善处理。地方各级政府要严格审核项目投资预算和资金来源，各类资金要集中用于项目续建和收尾，严格控制新开工项目，防止出现“半拉子”工程。经地方政府审核后，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。对使用债务资金的其他在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对不符合上述要求的项目，地方政府要尽快进行清理，妥善处置。 　　对融资平台公司贷款，银行业金融机构要坚持按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，及时采取补救措施，确保信贷资产安全。 　　地方各级政府要采取有效措施，落实有关债务人偿债责任。对融资平台公司存量债务，要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。融资平台公司等要统筹安排资金，制定偿债计划，明确偿债时限，切实承担还本付息责任。 　　二、对融资平台公司进行清理规范 　　在本通知下发前已经设立的融资平台公司，要按以下要求进行清理规范：对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理；对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。对其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，也要按照上述原则进行清理规范。 　　今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。 　　三、加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理 　　融资平台公司融资和担保要严格执行相关规定。经清理整合后保留的融资平台公司，其融资行为必须规范，向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体，并符合有关贷款条件的规定。融资项目必须符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划等要求，按照国家有关规定履行项目审批、核准或备案手续。要严格按照规定用途使用资金，讲求效益，稳健经营。 　　银行业金融机构等要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。要落实借款人准入条件，按商业化原则履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源。凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定。严格执行贷款集中度要求，加强贷款风险控制，坚持授信审批的原则、程序与标准。要按照要求将符合抵质押条件的项目资产或项目预期收益等权利作为贷款担保。要认真审查贷款投向，确保贷款符合国家规划和产业发展政策要求。要加强贷后管理，加大监督和检查力度。适当提高融资平台公司贷款的风险权重，按照不同情况严格进行贷款质量分类。 　　四、坚决制止地方政府违规担保承诺行为 　　地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。要严格执行《中华人民共和国担保法》等有关法律法规规定，除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。 　　五、加强组织领导，确保工作落实 　　各地区、各部门要从大局出发，牢固树立科学发展观和正确政绩观，充分认识加强融资平台公司管理工作的重要性和紧迫性，统一思想，加强领导，精心组织，结合本地区、本部门实际认真抓好落实。财政部、发展改革委、人民银行、银监会等部门和机构，要抓紧制定具体实施方案，完善相关政策，加强对这项工作的指导监督。财政部要会同有关部门加快建立融资平台公司债务管理信息系统、会计核算和统计报告制度，以及融资平台公司债务信息定期通报制度，实现对融资平台公司债务的全口径管理和动态监控。审计部门要加强对融资平台公司的审计监督。要研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。 　　地方各级政府和有关部门、单位都要严格遵守法律制度规定，确保有法必依，违法必究。对清理规范中检查出来的问题要及时予以纠正，对清理规范后仍然违反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国商业银行法》等规定的要依法依规严肃处理，并追究相关责任人的责任。 　　各省（区、市）人民政府要切实履行职责，抓紧落实相关工作，并将工作落实情况于2010年12月31日前上报国务院，抄送财政部、发展改革委、人民银行和银监会。 　　国　务　院 　　二○一○年六月十日　　地方政府投融资平台公司是我国经济发展特定阶段的产物，是普遍存在的事物。2009年以来，唱空、唱衰地方政府投融资平台公司的声音一直不绝于耳，甚至有人提出要立即全面取消投融资平台公司。作为在地方工作的同志，笔者结合工作实际，就此问题谈些看法。 　　地方政府投融资平台公司的地位和作用。所谓地方政府投融资平台公司，是指地方政府及其部门、机构等，通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。地方政府投融资平台公司的最基本功能是：以政府信用为支撑，以实施政府政策为目标，直接或间接地有偿筹集资金，将资金投向急需发展的领域、行业和项目等。 　　我国学者通过分析我国东、中、西部地区的经济发展数据，得出地方政府提供的公共产品更适合不同地方居民的需要，以及地方政府对社会总供求具有不可替代的调节作用的结论。许多学者认为，一方面，由于公共产品的耐用性，居民从中受益的期限较长，甚至出现受益的代际转移，这在客观上要求有一种能够将成本向后递延的分担方式；另一方面，由于提供该类公共产品的前期投资规模巨大，并且基本没有直接收益，仅仅依靠地方政府的自有财政资金是难以完成的。利用政府融资平台公司进行中长期融资，便成为地方政府不得已的选择。 　　地方政府投融资平台公司的存在和发展有着客观必然性。 　　一是投融资平台公司的发展适应了地方政府促进经济社会快速发展的客观现实。据资料显示，地方财政收入占比由1993年的78%下降为目前的44%左右，而地方政府的财政支出比重却仅下降了2%左右。即使如此，地方财政收入也只是名义上占 44%，其中有相当部分要拿出来对招商引资来的企业或鼓励成长的企业进行“返还”，地方政府可用财力相对于其名义收入来说是大打折扣的。而按照预算法的规定，地方政府不得发行地方政府债券（2011年中央只是对极少数地方象征性地开了一个微不足道的小口子），地方政府也不得采用向银行透支或借款弥补赤字。在上述两种融资途径被堵死的情况下，地方政府为了筹集必需的建设资金，只好采用变通的办法，即通过成立政府投融资平台公司，以市场化的融资方式向银行等市场主体筹资。 　　二是2008年的国际金融危机成了地方政府投融资平台发展的催化剂。为了应对金融危机，中央在2008年出台了“4万亿”的刺激经济计划。其中，中央承担1.18万亿元，地方承担2.82万亿元。然而，2008年全国地方财政总收入仅为2.77万亿元，这其中包括许多法定支出和刚性支出项目。显然，单靠地方财政收入和上级转移支付难以支撑这项庞大的投资计划，大力建设投融资平台公司进行大规模筹资就成为地方政府的选择。 　　三是城镇化的快速发展是地方政府投融资平台公司存在和发展的深层背景。随着工业化的推进，我国的城镇化也在快速发展，而且还将持续相当长时间。城镇化的发展和城镇人口的增加，带来了城镇基础设施、公共服务设施建设和房地产开发等多方面的投资需求。这其中，基础设施和公共服务设施的巨额投资，绝大多数地方财政无力承担，转而通过构建地方投融资平台公司来筹集资金，来缓解城市基础设施和服务设施的供求矛盾，完善城市功能，改善城市面貌，优化投资环境。 　　地方政府投融资平台公司有力地促进了地方经济社会发展和民生的改善。 　　首先，地方政府投融资平台公司可以较有效地配置资源，促进经济增长。一方面，政府利用其信用平台，提高政府资源的整合和利用效率；另一方面，在竞争日趋激烈和贷款风险较大的背景下，银行也愿意贷款给具有政府背景的投融资平台公司，以降低金融风险。2008年和2009年，中国经济增长率之所以保持较高水平，地方投融资平台公司功不可没。由于我国东、中、西部经济发展不平衡，东部产业要转型升级，中、西部渴望承接东部产业转移，投融资平台公司对交通和城建的巨量资金投入，有力地促进了我国的产业梯次转移，有利于我国经济的均衡发展。 　　其次，地方政府投融资平台公司大大加快了城镇化进程。投融资平台公司所筹集的资金，大部分用于城镇公共基础设施建设。可以肯定地说，没有地方投融资平台公司，就没有这些年来我国城市面貌的日新月异。城镇化的大发展，为地方经济发展提供了长期坚实的基础，为工业化创造了需求源泉，也为农村人口向城镇转移拓展了空间。 　　再次，地方政府投融资平台公司促进了民生改善。依托投融资平台公司，地方政府筹集了大量的资金，其中的相当部分投入了廉租房、公租房、棚户区改造等保障性住房项目，一部分资金投入了公立医院设施、教育基础设施、文化体育基础设施和水利基础设施建设，还有一部分资金投入了污水处理厂及管网、垃圾焚烧厂（填埋场）、水环境治理工程建设等。这些项目的建设和投入使用，有效地改善了民生，受到了人民群众的欢迎。 　　最后，地方政府投融资平台公司还有利于拉动民间投资。地方政府投融资平台公司是政府性企业，具有法人资格，可以通过发行信托资金计划和公司债券、联合投资等方式吸引民间资本进入，充分发挥民间资本支持基础设施建设和民生工程建设的作用，实现短期政策调控与利用民间资本长期机制的较好结合。 　　（作者：李明 中共安徽省宣城市委组织部部长）　　近日举行的2023雄安投融资发展论坛发布了《中国地方政府投融资平台转型发展研究2023》，这是该书第七年发布。研究认为，城投债作为地方政府重要的融资方式，为城市基础设施建设、保障房建设、公用事业建设及运营等提供了大量的增量资金，在促进地方经济和城市建设中发挥了重要作用，但不断累积的地方债务问题也逐渐成为经济发展的一个潜在风险。自2018年中央开启十年化债以来，我国地方政府隐性债务规模不断下降，当前正处于化解地方债务风险的攻坚期。据业内人士分析，10月以来，本轮特殊再融资债重启发行意味着“一揽子化债方案”进入实质落地阶段。当前债务压力较大地区的债务普遍呈现短期化特点，此次债务置换之后，债务久期将拉长，重债地区的短期偿债压力也将有所缓解。研究建议，从根本上缓解地方压力，化解地方债务风险需要进行财政体制改革，优化调整财政政策，重新分配中央和地方的事权和支出责任。 　　2022年我国城投债发行规模同比有所下降但仍处高位 　　根据Wind统计显示，2022年，我国城投债发行规模4.28万亿元，同比有所下降，但仍维持高位。分省份来看，江苏以1.07万亿的融资规模位居全国首位，远超其他省份，浙江、山东城投债融资规模分别位居第二、第三。从平台公司数量来看，江苏、浙江、山东平台公司数量位居全国前三。总体看，江浙地区、山东、四川等经济发达地区城投公司发展较为活跃，融资规模位居全国前列。“这说明平台公司数量和融资是相关的，在资本市场的活跃度也是相关的，江浙地区、山东、四川融资比较多，推动了区域经济的发展。”财达证券副总经理、河北金融学院教授胡恒松表示。 　　债务在现代经济体系中扮演着不可或缺的角色，而城投债作为地方政府重要的融资方式，为城市基础设施建设、保障房建设、公共事业建设及运营等方面提供了大量增量资金，在促进地方经济和城市建设中发挥了重要作用。研究认为，当前，化解隐性债务并不意味着把债务清零，做到“无债一身轻”，地方经济仍需要发展，适当举债有利于拉动经济增长，关键是要把握城投公司合理融资的“界限”，将地方债规模控制在合理范围内。从“红橙黄绿”分档管理到“名单制”，均体现监管层面在规范和引导城投融资的思路和方式，力求从需求结构和债务规模上规范合理融资。 　　短期地方偿债压力将有所缓解 　　当前，我国正处于化解地方隐性债务风险的攻坚期。今年10月以来，内蒙古、天津、辽宁、重庆、云南、广西等地均拟发行再融资债券。在业内人士看来，本轮特殊再融资债重启发行意味着今年的债务化解工作也有了实质推进。当前债务压力较大地区的债务普遍呈现短期化特点，此次债务置换之后，债务久期将拉长，重债地区的短期偿债压力也将有所缓解。 　　研究认为，中长期看，仍要推进财税体制改革，建立现代财政制度。当前，我国政府债务的总体负担较轻，风险主要来自政府债务的央地不平衡和区域不平衡，化解地方债务风险需要进行财政体制改革，优化调整财政政策，重新分配中央和地方的事权和支出责任，从根本上缓解地方的压力。 　　研究还建议将“举借债务”、“债务化解”纳入政府绩效考核评价，可以探索细化考核要求，落实到融资实效方面，在风险防范前提下，寻找融资最优解。公开信息显示，早在多年前，安徽、四川、河南等地便已开展了积极尝试。安徽将政府性债务的“债务率”“新增债务率”“逾期债务率”等三项风险指标纳入县市领导政绩考核。四川将政府性债务风险处置将纳入地方政绩考核。河南将政府性债务状况纳入政绩考核，因举债造成债务风险将被追责。 　　2023全国地方政府投融资平台转型发展评价排名出炉 　　论坛上，胡恒松介绍了根据研究得出的2023全国地方政府投融资平台转型发展评价排名情况。胡恒松表示，全国省级投融资平台转型评价榜单中，四川发展（控股）有限责任公司、河南交通投资集团有限公司和山东高速集团有限公司位居前三位。从入选省级榜单前80强的平台公司来看，其中北京入选8家平台，位居全国第一，安徽、河南、山东、上海、福建、广东等地入选数量位居前列。与去年相比，安徽、广东、四川入选榜单的平台数量增加量排名前三，反映出这些地区省级平台依托区域资源禀赋，转型效果较好。 　　地市级投融资平台转型评价榜单中，南昌市交通投资集团有限公司、宜宾发展控股集团有限公司和成都兴城投资集团有限公司位居前三位。从入选地市级榜单前200强的平台公司来看，江苏以24家入选平台位居全国首位，广东、山东、福建、浙江等地入选平台数量位居前列。可以看出，东部沿海经济发达地区地市级平台公司转型发展效果较好。 　　全国区县级投融资平台转型评价榜单中，闽西兴杭国有资产投资经营有限公司、邹城市恒泰控股集团有限公司、广东南海控股集团有限公司位居前三位。从入选区县级榜单前150强的平台公司来看，江苏、浙江分别以44家、42家位居全国首位、第二位，占据半壁江山。整体来看，江浙地区地理位置优越，经济实力较强，地方政府能够给予平台公司更多的资源和资金支持。 　　全国开发区级投融资平台转型评价榜单中，成都高新投资集团有限公司、湖北省科技投资集团有限公司、上海陆家嘴（集团）有限公司位居前三位。这也是此系列书籍首次将开发区单独进行排名分析。从入选开发区级榜单前50强的平台公司来看，江苏、广东、陕西分别入选7家、6家、6家，位列全国前列，这些地区园区发展水平较高。根据《2023年园区高质量发展百强研究报告》，江苏、广东入选的园区数量位列第一、第二。

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